科研經澎湖民宿費腐敗案頻發:全鏈條漏洞亟待全程監管
  特約借貸撰稿_李薇   法制與新聞記者_陳虹偉
  “虛假報銷、擠占挪用、違規辦公室出租轉撥”。10月22日,財政部部長樓繼偉在向全國人大常委會作關於國家財政科技資金分配與使用情況的報告時,直指科研經費腐敗問題。
  此前不到兩周,在國新辦發佈會上,科技部部長萬鋼也連室內裝潢用兩個“憤怒”,痛批科研經費腐敗。
  “惡性”一詞並不為過。科研經費擠占挪用,已成室內設計普遍現象:巧立名目騙貪經費、虛假髮票套現套利、挪用經費買車置房……以至於去年3月發酵的中科院候補院士段振豪貪污百萬科研經費的醜聞,如今已在科研圈成了笑話。
  “恐怕很多碩鼠會笑掉大牙。”上海交通大學數學系副教授姚衛紅說。
  本刊記者得到的數據顯示,2007—2012年,僅中科院京區,科研經費挪用貪污案件就已累計發生29件,涉案32人,其中因貪污、挪用公款被法院判刑五人,截止到去年9月,還有四人正被檢察機關立案偵查;組織處理違紀黨員18人,其中局所級黨員領導幹部二人。
  而在近三年審計機關對國家各部委、各省份預算執行和其他財政收支情況發佈的數百份年度審計報告中,涉及“問題科研經費”的至少有39份,問題集中發生於2007至2012年。
  科研經費腐敗案頻發,究其原因,主要是審批權力太集中、監管制度漏洞、監管落實不到位。科研反腐,對制度的完善與落實提出了更高要求。
  項目審批需“跑部前進”
  2012年,我國全社會研究與試驗發展支出已超1萬億元,占GDP的1.98%。從2006年的1688.5億元到2012年的約5600.1億元,我國全國財政科技支出的年均增長率已達22.73%。
  近年來,中國政府在科技方面的投入,可謂大手筆,尤其是《國家中長期科學和技術發展規劃綱要(2006-2020年)》頒佈以來,財政科技資金投入穩定增長機制逐步建立。
  在上述超過2.4萬億元的資金中,中央財政科技支出累計1.21萬億元,占中央財政支出的11.99%,年均增長18.26%。全國財政和中央財政科技支出增幅均高於同期財政收入增幅。
  然而,儘管我國的國家創新能力排名在最近六年中從世界第48位上升至第26位,但從細節上看,科研成果的質量並沒有隨著經費的增長而大幅好轉。
  據今年6月審計署審計長劉家義的工作報告,至2011年底,我國8個重大專項有93%的應驗收課題未完成驗收;抽查84個課題的2401項(篇)成果中,有582項是用其他科研課題的成果充抵的。
  科研成果質量低,審批把關是第一個漏洞所在。
  目前科研經費的申報流程是,政府根據專家委員會的建議,制定出固定研究方向的項目申報指南,科研工作者再根據申報指南進行基金申報,申報項目成為了政府部門的“命題作文”。
  “項目申報,需‘過硬’的活動能力,”一名曾經在山東某大學做動物研究的人士告訴本刊記者,“比如,項目申請者對項目審批者有沒有師生情誼、是否同門,上面有沒有走動,有沒有走關係,有沒有套近乎,都可能起到決定性作用。”
  上海市閘北區人民檢察院反貪局潘新法也稱,科研界“跑部錢進”現象時有發生,“科研項目的管理往往由主管一人決定,導致了權力腐敗、尋租”。
  據上述審計報告,廣東省2008年至2009年安排的節能減排與再生能源重大科技項目中,有2個缺乏實施能力和條件、1個提供虛假材料的項目通過了審批;2012年,湖南省科技廳在未進行可行性論證、未經專家評審、立項依據不充分的情況下,安排了11個科技項目,資金815萬元。
  “目前我國科研經費監管過程中執行的文件多為指導性意見,這些意見重點強調是科研課題的流程式管理、應有準則和經費使用建議,而不是強制的執行標準。”在一所東部地區農業大學負責科研經費管理的李功(化名)告訴本刊記者。
  “多數文件中均有的‘違反規定者,一經發現,必須嚴肅處理’,可總讓人嚴肅不起來,再比如‘對科研經費使用中的違規行為,應追究有關人員的責任’,何謂‘有關’,責任如何落實?這些均暴露了對違規者懲罰的寬容。”李功這樣分析。
  李功向記者出示了一份某項目科研經費的預算表和決算表,在預算表中,燃料動力費和國際合作費均為0。
  但在決算表中,由於項目差旅費與燃料動力界限不明,“項目組大量汽車燃油費就從差旅費中報銷,這樣導致科研成本不實,還有課題組二人次出國費用16萬元,作為國際合作費報銷,嚴重背離預算目標要求”。
  2010年,李功專門在本單位50名科研人員中進行了問卷調查,以查找科研經費使用中存在的問題。調查結果顯示,課題結束後繼續使用經費、預算與決算偏離問題最為嚴重。
  對於已完成並通過驗收的項目結餘經費,按照有關規定,經歸口部門批准後,可轉入依托單位發展基金繼續用於資助科學研究工作,目前很多做法是,這些經費轉為發展基金後,由於不再屬於科研項目的經費,管理較松,大部分為業務招待費、咨詢費、電話費和勞務費等與科研無關的支出。
  此外,虛開虛報經費、加班亂髮補助、長期借用公款、預算編製是否合理方面問題也比較突出,“但多數為解決科研非票據支出的問題”。
  同時,“通過調查也發現,課題人員也知道科研經費使用上問題突出,但對科研監管相關制度瞭解並不充分,因此進行相關教育和培訓,提高科研人員遵章守則意識十分關鍵。”李功說。
  經費挪用如“囊中探物”
  “囊中探物,易如反掌。”上海市黃埔區人民檢察院反貪局人員劉啟明如此形容科研經費侵占之易。
  劉啟明介紹,利用漏洞或者人為地製造漏洞、虛設合同或提供虛假髮票是相關人員挪用科研經費的主要手段。他稱,這種手段“既原始,又拙劣”,“近乎瘋狂,卻沒人覺察”。
  在這樣的背景下,搜集發票竟成了導師交給學生的第一項科研任務。
  一名中部地區理工科大學化工專業博士生告訴記者,他所在課題組的負責人要求學生平時出去消費儘量開發票,只要抬頭是學校的名字,開的項目是辦公用品,幾百元甚至上千元的額度一般都可報銷。
  導師們最喜歡的票據是火車票。火車票報銷時彈性很大,比如北京到天津一來一回的火車票,中間隔五天的話,便可以按五天的標準來計算在天津的住宿、交通、甚至會議等費用,“而這些‘中間多出來的部分’通常不需要再拿出相應的發票”。
  而這其中,很多虛假報銷理由相當容易識別。“比如,有的科研項目明明是在實驗室里完成的,報銷理由卻是大量的異地出差。只要稍加留神,這種報銷就應該過不了關。”劉啟明稱。
  除去科研人員,科研經費的經手和管理者對經費的侵占、挪用,組成了科研經費腐敗案的另一部分。
  早在2003年,北京市海澱區便發生了一起震驚公眾的“小會計挪貪科研基金2.2億元”案件。這位曾擔任某基金委財務局經費管理處會計的卞中,在1995-2003年間,採用偽造銀行進賬單和信匯憑證,編造銀行對賬單等手段,欺騙領導、逃避審計檢查,貪污、挪用公款2.2億元。
  而就在今年上半年,北京市海澱區還偵破了一起黨委辦公室主任貪污挪用科研經費的案件。北京航空航天大學數學與系統科學學院黨政辦公室原主任孟江濤,為炒期貨和黃金,貪污27萬元、挪用237萬元科研項目經費,終審被判處有期徒刑十年。
  這隻是北京市海澱區檢察院偵辦的高校科研經費腐敗案件中的兩例。該檢察院的有關統計材料顯示,2003年至今,共立案偵查科研經費領域職務犯罪17件21人,犯罪分子利用科研經費監管漏洞大肆作案,其中還不乏高級知識分子等,這已成為該領域職務犯罪的主要特征。
  以上兩類案件均屬科研人員或經費主管的個人違法違規行為,而上述39份審計報告,則具體列出了單位挪用、貪污科研經費的案例。此類案件,多是單位將科研經費用於員工工資福利、買車置房等。
  趙靜(化名)是北京一所著名高校財務部派駐化學學院的會計,所在學院老教授較多,課題資源豐富,由於常年接觸,專家對趙靜比較信任,這給趙靜帶來了可乘之機。最開始,趙靜往教授們的發票中加進一點自己的費用,逐漸發展到別人報銷1萬元,趙靜放進去自己找來的票據數千元。在9年時間里,趙靜貪污了公款97萬元,共106筆。
  圍繞科研經費甚至形成了一條隱秘的腐敗生態鏈,在這一鏈條上有教授、財務會計、科研儀器採購人員。
  北京市海澱區檢察院在調查趙靜案時就意外牽出更多隱秘犯罪。趙靜所在學院,兩名實驗室工作人員利用管理儀器開發經費的職務之便,借學院組織到外地高校考察之機、個人前往周邊省份旅游,回京以外出考察、對外交流名義公款報銷個人旅游費用共計5萬餘元,最終以貪污罪被判刑。
  科研反腐需“全過程監督”
  對於科研經費的貪污挪用,樓繼偉的報告中給出了一些解決方案。比如,健全科研項目及經費管理使用的信用記錄和評級機制、建立黑名單制度、內部成本核算機制、全過程預算績效管理機制、完善審計、加強過程監管等。
  瞭解現行科技撥款模式的政府人士向記者介紹,目前科研經費的來源可以用“九龍噴水”來形容,中央各部門中具有科技管理職能、涉及財政科技經費使用和管理的有幾十家。
  幾家主要的部委在其間扮演了重要角色,比如財政部負責中央財政科技經費預算總體安排,具體核定科研機構運行經費、基本科研業務費;國家發改委和科技部主要負責科研基建經費、國家科技計劃項目的立項、資金的分配和管理;工信部、教育部、國家自然科學基金委、中科院等相關部門按照職責分工負責相關項目的立項、資金的分配和管理。
  為避免和減少財政科技資金的重覆投入,財政部、國家發改委和科技部曾建立了三部門之間的部級協調會商機制,並逐步完善國家科技計劃項目數據庫,建立科研項目檢查重覆機制。
  但有相關部委人士亦坦承,這種跨部門的會商協調機制尚屬於“軟約束”,在實踐方面還存在諸多問題,比如哪個部委的意見能夠在協商會上占主導意見還取決於該部委在某個項目上的話語權。
  “欲審期末,當溯其源”,對於上述問題頻發的原因,實務界與學界給出的意見比較一致,除審批權力集中外,主要是監管制度漏洞、監管落實不到位。
  監管制度漏洞,主要指對項目運作、資金使用缺乏精細的、全過程的監督—只關註前期申報,而忽略了事中、事後監管。
  上述山東某大學做動物研究的人士就曾表示,通過“跑部錢進”申請下經費後,就用各種方法挪用。“比如要採購一個原來標價60萬元的設備,給廠家支付回扣後,45萬元能拿到。”
  而這正反映了科研經費使用的監管漏洞。“項目如何運行、資金如何使用、成果如何評價等程序都沒有嚴格的制度規範,導致科研經費雁過拔毛,層層剝皮。”潘新法認為。
  “尤其是一些科技扶持資金,主管部門往往只是進行形式上的審批,而沒有對項目的實質性跟蹤和結果性評估。”上海市靜安區人民檢察院反貪局王天正稱。
  因此,“監督前置”、“事中監督”、“全過程監督”等成了重要議題,相關單位也在著手進行變革。
  據科技部相關人士介紹,科技部正在著力建設一個透明且各部門在一起的科研信息部署機構,課題立項的內容、結題內容都會公開發佈在官方網站上,公示給同行業以及利益攸關的企業。
  “(應該)加強預算審查和管理,按照時間節點、經費用途等項目進行過程監督。強化專款專用的後續監管,以有效地減少和杜絕科研資金黑洞流失職務犯罪案件的發生與蔓延。”劉啟明建議。
  除了監管漏洞,已有制度不落實,是科研經費挪用貪污案件頻發的另一原因。上海市黃埔區檢察院反貪局的劉啟明就曾表示,很多相關的規章制度都成了“嘴上說的,牆上掛的,上級來視察時擺擺樣子的裝飾品”。
(編輯:SN054)
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